Книга: Коммуникационный менеджмент власти. Институциональные теории и дискурсивные практики. Учебное пособие

Глава 1 Определение проблемы и установка повестки дня

Глава 1

Определение проблемы и установка повестки дня

Социально-политическая миссия органов власти – регулирование развития находящихся под их юрисдикцией подведомственных территорий как административно-территориальных единиц. Органы власти должны в публичном дискурсе обосновывать и оправдывать правомерность и результативность политических курсов, решений и программ, чтобы сохранять и укреплять свою легитимность как безусловное право управлять и принуждать. Чем строже деятельность власти соответствует интересам, нормам и ценностям граждан, тем выше легитимность власти и общественное доверие. В частности, императив публичной подотчетности обязывает чиновников и депутатов объяснять, каким образом их действия и планы соответствуют долгосрочным общественным интересам и актуальной социальной ситуации. Если убедительная публичная подотчетность укрепляет легитимность, то неудача ослабляет легитимность и общественную поддержку.

Легитимность состоит из прагматического компонента (актор удовлетворяет интересам стейкхолдеров), морального компонента (актор следует социокультурным ценностям) и когнитивного компонента (деятельность актора соответствует социальным нормам). Имеются в виду воспринимаемые «полезность» (1), «резонанс» (2) и «нормативность» (3) как оценки, на формирование которых актор влияет в публичном дискурсе, представляя свои управленческие решения, политические курсы, программы, повестки дня, процедуры и действия как эффективные, благотворные, этичные и необходимые. Эта дискурсивная легитимация власти все больше доминирует над «рационализацией» как ссылкой на инструментальную эффективность и «авторизацией» как ссылкой на традицию, обычай или референтную фигуру.

Коммуникативный дискурс представляет собой публичное представление, обсуждение и легитимацию политическими лидерами, правительственными спикерами, партийными активистами и спин-докторами разработанных в координативном дискурсе политических идей с участием членов оппозиционных партий, социальных движений и групп интересов, а также ученых, лидеров местных сообществ, гражданских активистов, интеллектуалов, массмедиа, блогеров, экспертов, политических комментаторов и «мозговых центров», которые стремятся частично или кардинально изменить политический курс власти в собственных интересах.

Участники дискурса конкурируют друг с другом за отбор и определение значимых для них спорных вопросов как социальных проблем, требующих приоритетного внимания и решения. Иначе говоря, социальная проблема – это социальный конструкт, продукт коллективного определения, а не самоочевидный набор объективных социальных обстоятельств. Такого рода «определение проблем» и продвижение их в институциональную, публичную и медийную повестки дня осуществляется «публичными антрепренерами», которые используют собственные ресурсы для мобилизации политической, общественной и медийной поддержки благоприятных для конкретных акторов политических программ. В их число входят высшие избираемые или назначаемые должностные лица, лоббисты, политические партии, социальные движения, профессиональные ассоциации, группы интересов, гражданские активисты или массмедиа, взаимодействующие друг с другом на публичных аренах, где социальные проблемы идентифицируются, интерпретируются, формулируются и представляются.

Определение проблемы («проблематизация») включает причинно-следственное объяснение нежелательных для актора обстоятельств и систему когнитивно-оценочных и аффективных координат для необходимых действий, которая ограничивает диапазон возможных решений, соучастников и критериев эффективности. Несоответствие между числом потенциальных проблем и ограниченными размерами публичных арен, на которых они обсуждаются и решаются, обостряет конкуренцию публичных антрепренеров и соответствующих акторов.

Перечислим факторы, повышающие эффективность проблематизации или депроблематизации:

– усиление драматичности представления проблемы за счет простых формулировок, ярких символов, отрицания существования проблемной ситуации, акцента на неотложности других затруднений как более пагубных; дискредитации других антрепренеров; подчеркивания естественности, приемлемости или неизбежности ситуации как беспроблемной; оценки предлагаемых антрепренерами решений как невнятных, негодных или неприемлемых;

– усиление культурного резонанса публичного представления с популярными культурными предпочтениями или мифологическими темами;

– усиление дискурсивного соответствия публичного представления актуальным политическим пристрастиям и интересам господствующих социальных групп (политических, экономических, культурных, религиозных, гражданских);

– усиление моральных, нормативных и политических причинно-следственных связей проблемы и способов ее разрешения с претензиями других акторов и другими проблемами;

– отбор для публичного представления публичной арены с большей вместимостью;

– отбор для публичного представления публичной арены, которая по содержанию и структуре соответствует специфике проблемы.

Определение проблемы тесно связано с формированием публичной повестки дня, состоящей из спорных вопросов как сущностных или процедурных конфликтов между двумя или более акторами из-за распределения ресурсов или социальных позиций.

Публичная повестка содержит широко распространенные и значительные затруднения, которые в данный период интересуют значительную часть граждан и относятся (по мнению членов сообщества или общества в целом) к компетенции органов власти. В дискурсивном контексте – это ранжированный список ключевых тем общественного мнения, формирующих фокус общественного внимания и ограничивающих произвол акторов при идентификации проблем и выборе решений.

Институциональная повестка – это формализованный список проблем, которые составляют актуальное проблемное поле конкретного органа власти для принятия решений в данный период.

Рассмотрим факторы, которые влияют на формирование институциональной повестки дня.

1. Поддержка спорного вопроса «политическими привратниками» – принимающими решения должностными лицами, политическими лидерами и лоббистами, штатными советниками и экспертами, – которые устанавливают порядок рассмотрения вопросов, вводят, смягчают или отменяют процедуры, а также вступают в неформальные сделки с влиятельными акторами и находят компромиссные решения. Политические привратники подвержены скрытому внутреннему лоббированию или открытому внешнему лоббированию, которое проявляется в прямых обращениях, мобилизации групп интересов, медиа-историях, судебных исках, парламентских расследованиях или в публичных экспертных комментариях.

2. Тенденция отдавать первенство старым вопросам, которые когда-то входили в институциональную повестку, но либо по своей сути нуждаются в периодической модификации, либо остались нерешенными, либо их решения оказались неэффективными.

3. Претензии некоторых внешних групп удовлетворяются политическими привратниками с большей вероятностью, потому что:

– располагают большими ресурсами или способны мобилизовать больше ресурсов;

– занимают стратегические позиции в социуме;

– пользуются большим общественным уважением или имеют прямой доступ к политическим привратникам или «политическим антрепренерам»;

– успешно взаимодействуют с массмедиа, которые готовы поддержать их требования в публичном дискурсе.

– включают в свой состав влиятельных политических привратников, которые имеют перед ними моральные обязательства;

4. Степень соответствия спорного вопроса полномочиям и компетенции данного органа власти.

5. Техническая сложность спорного вопроса удерживает бюрократов от публичного дискурса из-за опасений общественного непонимания.

6. Наличие у органа власти технологий, которые ранее подтвердили свою эффективность при решении (вроде бы) похожих проблем, в силу чего предпочтение отдается привычным вопросам.

7. Высокая рентабельность инвестирования собственных ресурсов влиятельных чиновников (или депутатов) в решение вопроса. В общем виде: включение вопроса X в повестку дня в большей степени отвечает интересам актора, чем вопроса Y, если этот актор располагает ресурсами, которые необходимы для решения вопроса X. Чем больше предполагаемый выигрыш, тем больше усилий прилагает актор для внедрения вопроса X в повестку дня.

8. Феномен «казенного пирога»: политические акторы часто берутся за решение проблемы узкой группы граждан в обмен на публичную поддержку или денежные пожертвования. Эти затраты большей частью удовлетворяют потребности маленькой избранной группы, хотя производятся из государственного бюджета. Например, американские сенаторы склонны пренебрегать широкомасштабными национальными программами в пользу локальных программ, которые политически выгодны конкретным акторам, но суммарно могут быть неэффективными. Более того, издержки на местные проекты растворяются в национальном бюджете, поэтому конкретный сенатор не несет персональной ответственности.

9. Возможность за счет введения вопроса в институциональную повестку оправдать усиление властных полномочий, расширить бюрократическую структуру или разработать целевую программу для выгодного инвестирования собственных ресурсов.

10. Необходимость решения неотложных социальных проблем согласно пороговым значениям статистических «индикаторов реальности», которые устанавливают принимающие решения лица.

11. Преодоление экономических, социальных и политических последствий чрезвычайных происшествий и форсмажорных обстоятельств.

12. Подстройка к публичной повестке дня и общественному мнению.

13. Медиатизация политики.

После того как акторы определили проблемы и приняли предварительное решение об их включении в институциональную повестку, они переходят к публичному дискурсу, чтобы внедрить их вместе с определениями в медийную повестку дня, а далее транзитом в публичную повестку.

Формирование медийной повестки дня – это процесс кристаллизации и изменения тематических приоритетов массмедиа, в ходе которого раскручивается «спираль узнаваемости» и у аудитории создается впечатление о значимости проблем и правильности мнений, вписанных в медиа-истории. Медийная повестка как верхняя часть ранжированного списка популярных медиатопиков иногда не коррелирует или даже отрицательно коррелирует с «реальной повесткой» как иерархией социальных проблем, определяемых пороговыми значениями статистических «индикаторов реальности».

Установка медийной повестки дня – это деятельность акторов по управлению формированием медийной повестки дня с конечной целью повлиять на публичную повестку (и далее на общественное мнение) и/или на институциональную повестку посредством коммуникационного менеджмента.

Каждая социетальная система реагирует только на значимые для ее собственных внутренних операций сигналы внешней среды и преобразует их в приемлемую для себя форму. Соответственно, вероятность взаимных переходов вопросов в паре «институциональная повестка – медийная повестка» определяется степенью их одновременного соответствия медиалогике и политической логике, а степень их взаимных преобразований зависит от степени сопряженности и рефракции полей политики и журналистики.

Степень влияния массмедиа на институциональную повестку дня обусловлена следующими факторами: социальный статус и тип массмедиа (1), интенсивность и устойчивость медиатопиков (2), тональность освещения вопроса в массмедиа (3); качества вопроса (4), тип институциональной повестки (5), фазы деятельности органа власти (6), специфика политической ситуации (7), ранг вопроса в повестках дня (8), специфика процедур принятия решения (9).

В публичном дискурсе власть продвигает «декларируемую повестку дня», которая (а не собственно институциональная повестка) частично проецируется на публичную и медийную повестки. Она состоит из «адвокатских историй», удостоверяющих результативность и оперативность действий власти для решения проблем из публичной и/или медийной повестки дня в конкретных актуальных или будущих социальных ситуациях.

Любое социетальное поле обладает способностью к «рефракции», т. е. переопределяет сигналы из других полей в собственной логике. В частности, в поле политики социальные феномены (события, ситуации, действия, субъекты) предстают как политические проблемы, в поле журналистики как темы для медиа-историй, а в поле науки как темы для научных исследований. Для минимизации такого рода преобразований при переводе вопросов из институциональной или публичной повестки в медийную повестку дня политики или гражданские активисты подстраивают собственные действия и адвокатские истории к медиалогике (проще говоря, представляют их в коммуникативном дискурсе под видом информационных поводов). Соответственно, журналисты ориентируют собственные медиа-истории на политические проблемы и общественное мнение. Эта коммуникативная трансформация усиливает сопряженность институциональной, публичной и медийной повесток дня, но не уничтожает автономность социетальных полей, поскольку в координативном дискурсе политики, журналисты и гражданские активисты принимают решения, исходя прежде всего из собственных интересов.

Итак, коммуникационный менеджмент власти как реализация императива публичной подотчетности нацелен на формирование в коммуникативном дискурсе позитивных представлений о ее деятельности в выигрышной когнитивно-ценностной системе координат. Технологии коммуникационного менеджмента, высшая цель которого – укрепление легитимности власти за счет сближения публичной и медийной повесток дня с институциональной повесткой, должны рассматриваться как социальный ресурс, позволяющий власти манипулировать публичным дискурсом за счет формирования выигрышных для себя представлений о социальных феноменах.

Оглавление книги