Книга: Глобальное управление Интернетом и безопасность в сфере использования ИКТ: Ключевые вызовы для мирового сообщества

Трансформация подходов в сфере управления Сетью: глобализация vs интернационализация

Трансформация подходов в сфере управления Сетью: глобализация vs интернационализация

За последние 10–15 лет сложившаяся гибридная система управления Интернетом в целом доказала свою гибкость, эффективность и работоспособность. Но сегодня глобальная архитектура управления Сетью оказывается подвержена магистральным процессам трансформации, которые во многом обусловлены стремлением различных ее участников к пересмотру сложившейся модели и своего места в ней.

За прошедшие с Тунисского этапа ВВУИО годы рост Интернета, разрастание его инфраструктуры и ее усложнение, а также огромный скачок капитализации интернет-сектора стимулировали и способствовали расширению технического сообщества, укреплению его позиций, углублению и расширению его задач. Уникальная практика многолетней работы в условиях относительной свободы принятия решений и – до недавнего времени – крайне ограниченного вмешательства государства в этот процесс привела к тому, что организации технического сообщества сформировали собственное комплексное видение повестки дня в сфере управления Интернетом. Несмотря на преимущественно техническое наполнение этого видения, с каждым годом все более четко обозначается запрос на участие технического сообщества в формулировании глобальных политик развития Сети, в том числе по вопросам, выходящим за рамки сугубо технической плоскости.

По мере развития Глобальной сети некоторые вопросы, ранее имевшие сугубо прикладное значение, объективно приобретают новые грани и измерения, в том числе лежащие в политико-правовой плоскости.

Одним из примеров является развитие глобального доменного пространства, и в частности запуск ICANN программы новых доменных имен верхнего уровня (nGTLDs), прием заявок на которые открылся в июне 2011 г. В ходе реализации программы Корпорации Интернета пришлось разрешать коллизии, связанные с так называемыми географическими доменами – например, доменом. amazon, на который подала заявку одноименная компания из США. Заявка была отклонена под давлением сразу нескольких государств Южной Америки, усмотревших в ней нарушение их естественного права на обладание этим доменом. До nGTLDs международные споры возникали вокруг домена. xxx для порноконтента (против делегирования которого возражал Консультативный правительственный комитет ICANN – GAC) и еще в ряде случаев. Так или иначе во многих подобных случаях Корпорации Интернета приходилось прорабатывать вопросы, имеющие социальную, политическую, культурную и, конечно, экономическую значимость.

Другим фактором, привносящим в повестку дня ICANN международно-политические аспекты, является длительный процесс трансформации ее отношений с правительством США. Условием создания ICANN в 1998 г. было последующее самоустранение Министерства торговли США от контроля над корпорацией и, в перспективе, завершение контрактных отношений с ней. Этот процесс не завершен до сих пор, хотя во второй половине 2013 г. он получил новый импульс. Серьезный удар по имиджу США как основного защитника Интернета в качестве свободного и открытого пространства, который нанесли разоблачения Сноудена, и возникший вакуум морального лидерства в этой сфере послужили катализатором для переоценки ICANN своих задач и приоритетов. Корпорация осознала, что накопленный ею потенциал лидерства среди структур интернет-сообщества требует скорейшей реализации.

В результате Корпорация Интернета к настоящему моменту взяла на себя роль главной площадки артикулирования интересов по вопросам управления Сетью не только технического сообщества, но и по сути всех заинтересованных сторон. В рамках структуры корпорации были созданы площадки для агрегирования и выражения интересов как представителей самих интернет-пользователей (At-Large), так и правительств (Правительственный консультативный комитет, GAC).

Немаловажным условием, которое позволяет ICANN играть такую роль, является значительное расширение ее финансовых ресурсов, во многом обусловленное развитием программы новых доменных имен верхнего уровня (nGTLDs). Так, по итогам финансового 2014 г. общие доходы ICANN превысили 200 млн долл. США, что означает более чем трехкратный рост по сравнению с показателями пятилетней давности (2009). Опираясь на возросшие ресурсы и лидерство в техническом сообществе, с 2012 г. Корпорация Интернета также реализует программу Глобального взаимодействия с заинтересованными сторонами (англ. Global Stakeholder Engagement), а также программу глобализации функций IANA.

Вместе с тем Корпорация Интернета по-прежнему находится в сложном переходном периоде. Ситуация по передаче ответственного управления функциями IANA остается нерешенной. 30 сентября 2015 г. истек очередной контракт на исполнение функций IANA с NTIA, а незадолго до того Департамент торговли использовал один из опционов на его продление – до 30 сентября 2016 г. На конференции ICANN в Буэнос-Айресе в июне 2015 г. было подтверждено, что процесс передачи ответственного управления функциями IANA должен завершиться осенью 2016 г. Дальнейшее продление контракта NTIA с ICANN не предполагается. В марте 2016 г. с публикацией итогового Предложения ICG стала ясна новая конфигурация участников управления уникальными идентификаторами. Определились новые стороны контракта: постпереходная IANA и сама ICANN (вместо правительства США). Но пока не ясно, когда, как и кому будет передано управление бизнес-процессом технического менеджмента корневой зоны DNS. Сейчас его по контракту с NTIA выполняет компания VeriSign, которая генерирует на скрытом мастер-сервере и рассылает по остальным корневым серверам файл корневой зоны, содержащий информацию о доменах верхнего уровня (gTLDs и ccTLDs). Неясный исход, сложность и не всегда очевидная прозрачность процесса провоцируют среди некоторых его участников скептицизм. Одна из главных проблем, в том числе присущая российским официальным представителям и значительной части интернет-сообщества, – глубоко укорененные сомнения в том, что новые структуры технического сообщества, которые будут контролировать выполнение функций IANA вместо Департамента торговли США к концу 2016 г., будут существовать вне юрисдикции США и получат реальную независимость от американского правительства.

В рамках деятельности, ориентированной на глобализацию своего присутствия и отдельных функций, ICANN:

• в октябре 2013 г. объявила о намерении вывести исполнение критических функций Интернета из-под контроля правительства США, этот сюжет получил развитие в марте 2014 г. (см. раздел VI);

• приступила к расширению присутствия на региональном уровне, открыв сеть региональных офисов и хабов. В апреле 2013 г. был открыт региональный офис в Стамбуле, который также рассматривался в качестве возможного нового головного офиса ICANN. Тогда же было объявлено о планах по открытию региональных офисов и центров взаимодействия с заинтересованными сторонами в Сингапуре и в Пекине;

• взяла курс на наращивание взаимодействия с международными организациями. В феврале 2014 г. было анонсировано открытие офиса в Женеве – «столице» международных организаций, включая ВОИС, МСЭ и другие структуры ООН, а также ВЭФ. В настоящее время вице-президент ICANN по глобальному взаимодействию с заинтересованными сторонами фактически выполняет функции представителя ICANN при международных организациях в офисе корпорации в Нью-Йорке, открытом в 2013 г. В задачи главы офиса входит взаимодействие с ООН, ее агентствами и постоянными представительствами при штаб-квартире организации;

• избрала стратегическим приоритетом укрепление своей международной легитимности, в том числе в институциональном плане. 17 февраля 2014 г. правлением ICANN была утверждена резолюция, инициировавшая создание ряда консультативных групп по глобализации при президенте корпорации (President's Globalization Advisory Groups). В задачи Консультативной группы по правовому режиму (Legal Structure) входит «создание вспомогательной параллельной международной структуры с целью укрепления глобальной легитимности ICANN».

Следствием этих процессов является то, что ICANN при поддержке других представителей интернет-сообщества начинает самостоятельно формировать повестку дня в сфере глобального управления Интернетом, не особенно оглядываясь на традиционные межправительственные механизмы.

Примером является трек NETmundial, импульс к развитию которого дали разоблаченные Эдвардом Сноуденом эпизоды слежки АНБ за президентом Бразилии Дилмой Руссеф. По итогам встречи главы ICANN Фади Шехаде с г-жой Руссеф 9 октября 2013 г. стороны договорились организовать и провести глобальную встречу по вопросам будущего управления Интернетом с участием всех заинтересованных сторон. Целью этой инициативы называлось принятие свода принципов управления Интернетом, выражающих волю заинтересованных сторон и в том числе ограничивающих подобную программам АНБ деятельность государств в Интернете.

Саммит NETmundial состоялся 23–24 апреля 2014 г. в г. Сан-Паулу, Бразилия с участием более 1500 человек. В ходе встречи было выработано и принято итоговое заявление заинтересованных сторон, которое включало в себя принципы управления Интернетом, а также дорожную карту для будущего развития экосистемы управления Интернетом.

Принятые документы подтверждают принцип участия всех заинтересованных сторон, а также предлагают принципы, связанные с безопасностью, культурным и языковым разнообразием, действием прав человека, поощрением инноваций и в Интернете. В рамках дорожной карты обозначен перечень предложений по таким вопросам, как усиление механизма и площадки IGF, передача контроля над исполнением функций IANA интернет-сообществу, усиление многостороннего сотрудничества в сфере кибербезопасности и юриспруденции в Сети и проч.

Встреча в Сан-Паулу создала значимый прецедент: площадка, не имеющая межправительственного статуса, при ведущей роли организации технического сообщества (ICANN) произвела документ, охватывающий ключевые вопросы глобального управления Интернетом в институциональной, социокультурной, экономической и иных сферах. Более того, решения NETmundial предлагается взять за основу дальнейшего развития глобальной дискуссии с участием всех заинтересованных сторон по вопросам управления Сетью. С июля 2014 г. к дальнейшему развитию Инициативы NETmundial подключился Всемирный экономический форум (ВЭФ). Таким образом, интернет-сообщество приступило к формированию и реализации глобальной повестки дня по всему спектру вопросов управления Интернетом в обход межправительственных площадок и механизмов (хотя и с участием представителей государств). Это новое явление в мировой практике, и его дальнейший потенциал и последствия еще предстоит оценить.

Одновременный, но противоположный по смыслу и содержанию процесс связан с нарастающим присутствием и ролью государства в Сети. Одной из его составляющих является стремление государства к укреплению контроля над инфраструктурой Сети в пределах национальной территории. Последовательным сторонником этого подхода является Россия, которая неоднократно озвучивала свои инициативы на международных площадках. Близкие позиции занимают российские партнеры по ШОС. Инициативу создания в рамках ООН новой международной структуры для координации вопросов управления Интернетом также с 2009 по 2011 г. продвигали страны группы IBSA – Индия, Бразилия и ЮАР, которые также являются партнерами России по БРИКС.

Отправные посылки данного подхода состоят в следующем.

Вопросы управления Интернетом и развития его инфраструктуры должны решаться и обсуждаться в рамках легитимной межправительственной площадки, которая объединяла бы все международное сообщество и желательно действовала под эгидой ООН. Российская Федерация видит такую площадку прежде всего в МСЭ и последовательно продвигает на международном уровне инициативу передачи Союзу электросвязи критических функций Интернета и закрепления в его повестке дня вопросов управления Сетью. Эти тезисы озвучивались российской делегацией в ходе ВКМЭ 2012 г., в рамках всех последних конференций IGF, на NETmundial и т. д. С акцентом на этой инициативе была сформирована российская позиция для Полномочной конференции МСЭ 2014 г.

Для продвижения этой повестки дня также, вероятно, будет задействована площадка итогового саммита ВВУИО+10. На национальном уровне наделение МСЭ ведущей ролью в проработке вопросов управления Интернетом отражено в числе задач «Основ государственной политики России в области МИБ на период до 2020 г.» – доктринального документа, подписанного в 2013 г.

Принцип управления Интернетом с участием всех заинтересованных сторон закреплен в итоговых документах ВВУИО и отражен в повестке дня и формате работы МСЭ, IGF, ряда других структур и, таким образом, не подлежит сомнению. Однако его интерпретация, предлагаемая ICANN и другими структурами технического сообщества и воспроизводимая в рамках таких площадок, как NETmundial, не совсем верна. Необходимость учета мнений заинтересованных сторон помимо государства не дает право принимать решения, которые не учитывают интересы и позиции государства и не согласованы с его представителями. Несмотря на равный статус заинтересованных сторон и необходимость учета всех позиций, именно государства как носители суверенитета и единственные субъекты международного права являются конечной инстанцией принятия решений по вопросам управления Интернетом.

В Интернете в определенной мере действует и применяется принцип государственного суверенитета, пределы которого определяются в том числе национальными границами и юрисдикциями. Отсюда следует правомерность и необходимость проработки вопросов управления Интернетом с учетом существования его национальных сегментов, политики регулирования которых зависят от суверенной воли того или иного государства и потому могут различаться, несмотря на следование общим принципам. При этом не оговаривается отдельно, как рассматривается национальный суверенитет в рамках деятельности международных организаций, в которых состоит Российская Федерация (тот же МСЭ, Совет Европы, ООН и т. п.)

Одним из важнейших элементов нынешнего status quo, который подлежит пересмотру в рамках формирования международной модели управления критической инфраструктурой Сети, является управление IP-адресацией, доменами, DNS – и, соответственно, роль и статус Корпорации Интернета. В частности, с точки зрения сторонников переноса ключевых функций управления Сетью на площадку МСЭ, ICANN не может считаться оптимальной организационной площадкой для исполнения критических функций Сети и проработки вопросов управления ей в силу следующих причин:

• Корпорация Интернета не является международной организацией и, следовательно, не имеет международно-правовой легитимности для решения глобальных вопросов, затрагивающих все международное сообщество – таких как управление Интернетом.

• Несмотря на формально некоммерческий статус ICANN, программы расширения доменного пространства приносят Корпорации Интернета значительные доходы, что создает конфликт интересов и ставит под сомнение объективность ICANN и учет всего спектра общественных интересов по данным вопросам.

• ICANN не является нейтральной независимой структурой, так как создана и существует в правовом поле США и связана с американским правительством рядом контрактных обязательств и, вследствие этого, может подменять оформление и продвижение согласованной позиции всех заинтересованных сторон поддержкой узкой группы интересов.

• Исполнение ICANN критических функций Сети ущемляет интересы и угрожает безопасности международного сообщества, так как контроль над исполнением критических функций де-факто имеет правительство США в рамках контрактов с Корпорацией Интернета[9]. Концентрация контроля над Интернетом, который является международным достоянием, в руках одного государства называется неприемлемой и на нынешнем этапе уже не оправданной техническими ограничениями.

Оглавление книги