Книга: Основы международного корпоративного налогообложения

3.3. Принцип нейтральности экспорта и импорта капитала

3.3. Принцип нейтральности экспорта и импорта капитала

Принцип, известный как принцип эффективности, или нейтральности, рассматривает иную плоскость взаимоотношений налогоплательщика и государства в контексте взаимодействия двух и более налоговых систем. В классической формулировке принцип нейтральности предполагает, что налоги не должны препятствовать экономической деятельности и принятию деловых решений, в частности решений об инвестициях или о сбережениях.

Налоговая система, в которой факторы производства распределяются исключительно под воздействием рыночных механизмов, а не налоговых факторов, считается более эффективной. В контексте международных экономических отношений и международной аллокации капитала принцип эффективности означает налоговую нейтральность решений об инвестировании капитала внутри страны или за ее пределами, а также нейтральность между внутренними и иностранными инвестициями. Требование о нейтральности налоговой системы означает, что правила налогообложения зарубежных доходов национальных резидентов не должны искажать решения экономических субъектов об инвестировании внутри страны или за рубежом.

Возникает важный и при этом сложный вопрос: что подразумевается под рынком или инвестиционными решениями, на которые не должно влиять налогообложение? На протяжении десятилетий существуют несколько конкурирующих друг с другом теорий с разным подходом к этому вопросу. Традиционно выделялись два основных принципа налоговой нейтральности: нейтральность экспорта капитала (capital export neutrality – CEN) и нейтральность импорта капитала (capital import neutrality – CIN). Однако в последнее время также приобретают вес две новые концепции: нейтральность владения капиталом (capital ownership neutrality – CON) и национальная нейтральность владения (national ownership neutrality – NON). Последние две концепции значительно повлияли на внешнеэкономическую политику США в последнее время[478].

Несколько десятилетий преобладала теория о том, что местоположение капитала – это центральный вопрос международной налоговой политики. В 1960-х гг. Пегги Масгрейв[479] (США) сформулировала конкурирующие принципы установления нейтрального налогообложения в применении к решениям корпораций об инвестировании капитала. Сейчас эти принципы лежат в основе международной налоговой политики США и значительного числа других государств, воплощенные в нормах о налогообложении иностранных инвестиций резидентов этих стран.

Традиционный аргумент в пользу одинаковой налоговой ставки на доход от капитала безотносительно страны его инвестирования основывается на теории нейтральности экспорта капитала, разработанной П. Масгрейв. Теория предполагает, что резиденты страны имеют одинаковый выбор с точки зрения налогообложения при решении об инвестировании внутри страны или за ее пределы. Решение экономического субъекта (экспортера капитала) об инвестировании за пределы своей страны должно быть нейтральным с точки зрения влияния на него налоговых ставок и его страны нахождения, и страны направления инвестиций. Налоговая система должна быть построена таким образом, чтобы сумма внутренних и внешних налогов оказалась одинаковой при инвестировании и внутри страны, и за ее пределы. При данной системе страна устанавливает правила налогообложения резидентов, инвестирующих за рубеж, при которых налоговая нагрузка не влияет на решение об инвестициях, поскольку остается одинаковой (а значит, нейтральной). Так, доход, полученный из-за рубежа, подлежит налогообложению наряду с любым аналогичным доходом внутри страны, а зарубежные налоги подлежат зачету против национального налогового обязательства в отношении данного дохода.

Налоговые системы можно было бы считать нейтральными для экспорта капитала, если бы все они имели одинаковую налоговую систему, поскольку тогда налогоплательщики инвестировали бы в любую страну, где норма прибыли до налогообложения выше. Однако в реальном мире налоговые системы различны, в странах инвестирования по сравнению со страной инвестора встречаются и более высокие, и более низкие ставки налогов. Поэтому, чтобы достичь нейтральности экспорта капитала, все страны одновременно должны отказаться от территориального налогообложения (предусматривающего метод освобождения иностранных доходов), оставив за собой только налогообложение по принципу резидентства (метод налогового зачета). В таком случае решения об инвестировании за рубеж освободятся от налоговых условий, поскольку резиденты будут облагаться налогом в отношении зарубежных доходов только у себя в стране, а двойное налогообложение исчезнет. Однако, учитывая повсеместное распространение территориального налогообложения, такое предположение не имеет под собой реальной основы.

Тем не менее нейтральность экспорта может быть достигнута даже при совмещении концепций резидентства и территориальности, если налоговая система страны резидентства позволяет неограниченный зачет зарубежных налогов против налогового обязательства, рассчитанного на общемировой доход в своей стране. Более того, если сумма зарубежных налогов превышала бы сумму налогового обязательства, исчисленную внутри страны, то полная нейтральность предполагала бы возврат избыточной суммы налогов, уплаченных за рубежом, за счет бюджета «экспортирующего» капитал государства. Возвращая иностранный налог, страна резидентства нейтрализовала бы избыточную налоговую нагрузку между своей налоговой системой и налоговой системой страны-источника так, что налогоплательщики-резиденты платили бы одну и ту же сумму налога при инвестировании и внутри своей страны, и в страны с большей или меньшей ставкой налога.

Реализовать это на практике затруднительно. Так, государства, применяющие метод зарубежного налогового зачета, почти всегда ограничивают его размером налогов, уплаченных за рубежом; иными словами, не разрешают использования национального налогового обязательства для покрытия иностранных налогов, или «заползания» иностранного налога на национальную налоговую базу[480]. В современном мире почти ни одна страна не предоставляет неограниченный налоговый зачет (например, в США он был ограничен еще в 1921 г.). В теории это стимулирует резидентов страны – экспортера капитала вкладывать преимущественно в высоконалоговые страны, а страны инвестирования – повышать налоговые ставки для иностранных инвесторов, фактически за счет бюджета экспортирующей страны.

Нейтральность импорта капитала представляет собой, наоборот, позицию государства – импортера капитала с точки зрения налогообложения импортера в стране инвестирования. По данному принципу налоговое бремя резидентов и нерезидентов должно быть одинаковым и тем самым поощрять инвестиции и свободное движение капитала. Любые препятствия на пути такого движения, вызываемые налоговым регулированием, нежелательны. Поскольку иностранные инвесторы уплачивают те же самые налоги, что и национальные, при получении доходов из источников в данной стране, то для тех и других должны применяться одинаковые ставки налогов. Если исходить из CIN, дополнительные налоги сверх этого не должны взиматься, а страна резидентства должна полностью освобождать данный доход от налогов. Таким образом, CIN, в отличие от CEN, преследует иную задачу: эффективность аллокации капитала. Налоговая система достигает CIN, если все инвесторы страны получают одинаковую доходность после уплаты налога безотносительно страны своего резидентства. На практике это реализуемо, только если страны резидентства единообразно применят метод налогового освобождения в отношении зарубежных доходов своих резидентов и тем самым оставят резидентам единственное налоговое бремя: налоги, уплачиваемые по территориальному принципу в стране – источнике дохода[481].

В реальном мире при применении одновременно двух концепций полной нейтральности достичь невозможно из-за конфликта подходов: первый поощряет общемировой принцип налогообложения доходов резидентов, второй же проповедует территориальный принцип. Кроме того, на практике указанные подходы используются не в чистом виде, а в виде комбинации, основанной на принципах экономической политики, развитости национальной экономики и желании привлекать иностранный капитал. Так, принцип CIN нарушается, если иностранные инвесторы облагаются налогом в отношении дохода, заработанного в стране, полностью освобождающей инвестиционный доход от налогообложения (либо облагающей его низкими ставками налога), поскольку эффект от такого освобождения сводится к нулю за счет обложения дохода в стране резидентства инвесторов. Нейтральность нарушена, поскольку доходность от инвестиций после налогообложения у национальных инвесторов и иностранных инвесторов будет различной.

Успешному внедрению политик CEN и CIN в чистом виде препятствует несколько сложностей. Обе политики нельзя внедрить без гармонизации налоговых ставок во всем мире, а это пока совершенно нереалистично. Но даже и при такой гармонизации возникает проблема конкуренции политик: они не могут существовать одновременно, всем государствам придется установить один и тот же метод налогообложения иностранного дохода. Для реализации CEN всем странам пришлось бы установить неограниченный метод зачета иностранного налога, а для CIN – метод освобождения.

Но даже если государство единожды установит и будет раз за разом применять один из методов, оно не сможет делать это последовательно, неизбежны отклонения от идеальных теоретических форм. На самом деле все системы международного налогообложения смешанные, т. е. комбинируют разные методы, но в одних странах преобладают принципы налогового зачета, в других – освобождения дохода. Кроме того, в теории CEN требует облагать налогом общемировой доход резидентов «в текущем режиме» и предоставлять неограниченный налоговый зачет. Но на деле в тех же США, несмотря на официальное преобладание политики CEN, требующей метода зачета, в большинстве случаев действует механизм отсрочки (deferral) в отношении налогообложения зарубежного дохода, что фактически равноценно одной из форм налогового освобождения. Кроме того, в США и большинстве стран, применяющих CEN, правила налогового зачета содержат большое количество ограничений, одно из которых – сумма внутреннего налога на иностранный доход. Другой недостаток CEN – отсутствие нейтральности налогообложения, если инвестиции делаются в страну с более высокой ставкой налога, чем в стране резидента. Поскольку страна резидента на практике не позволит зачесть иностранный налог в сумме больше исчисленного внутреннего, то налогоплательщику невыгодно вкладывать в страны, где ставка налога высока, поскольку избыточный иностранный налог невозможно зачесть. Нейтральность достигается, только если инвестиции производятся в страну, где ставка налога ниже.

При методе освобождения решения налогоплательщиков о размещении инвестиций за рубежом должны быть нейтральными. Однако на практике и это не так. Нейтральность достигается, если ставки налога в принимающей стране такие же, как в экспортирующей. Однако нейтральность сразу же нарушается при инвестициях в страны с более низкими налоговыми ставками, поскольку более низкая ставка – это прямой стимул к инвестированию, как и более высокая ставка – контрстимул. В итоге CIN достигает лишь того, что налогоплательщики платят ровно столько налогов, сколько причитается платить на территории страны инвестирования, т. е. не более и не менее. Однако и здесь возможны отклонения: государства в основном освобождают от внутренних налогов иностранный активный доход (например, полученный через иностранный филиал), в то время как пассивные доходы освобождаются лишь с учетом ряда условий.

В настоящее время в США высказываются предположения о несостоятельности CEN, раздается все больше голосов в поддержку перехода страны на территориальное налогообложение[482]. Главный аргумент – неравенство условий конкуренции между корпорациями из США, применяющих принцип CEN, и стран, применяющих CIN.

Приводится такой пример: сравним МНК из США, которая конкурирует с аналогичной корпорацией из Германии в отношении инвестиций в третью страну, налоги в которой низки. Текущий режим налогообложения в США облагает налогом репатриацию прибыли с зачетом налогов у источника, взимаемых в третьей стране, в то время как налоговые законы Германии освобождают такую прибыль от налогов в Германии. Следовательно, с точки зрения международной конкуренции корпорация из США проигрывает немецкой из-за более высокой стоимости ведения бизнеса за рубежом в виде национального налога, взимаемого на иностранный доход[483]. Аналогичную аргументацию приводят в ходе таких же дебатов и в Канаде[484].

Еще один довод (в дополнение к CIN) против применения CEN как инструмента налоговой политики государства – это новая теория нейтральности, вводящая третий важный показатель: нейтральность владения капиталом (CON). Он обозначает ситуацию, когда налогообложение не влияет на вопрос о личности владельца имущества или капитала. Как и CIN, нейтральность налогообложения достигается, только если страна – экспортер капитала не применяет дополнительное налогообложение у себя в стране в отношении зарубежного капитала. Нужно принимать во внимание не только расположение капитала, но и отношение собственности на него. В этом смысле международная налоговая политика должна выяснять не только географическое направление инвестиций и сбережений, но и то, кому принадлежит реальный капитал.

Сам термин CON впервые упомянули при обсуждении гипотезы о том, что уровень производительности значительно различается в зависимости от структуры собственности, причем данный фактор намного важнее географического расположения. Чтобы принять во внимание эффект личности собственника, предлагалось ввести новые показатели нейтральности: нейтральность владения капиталом (CON) и национальная нейтральность владения (NON).

В этом контексте установление территориального налогообложения (принцип источника) более эффективно в глобальной перспективе. Налоговые системы соответствуют принципу CON, если не препятствуют эффективному распределению собственности на активы. Если предположить, что распределение собственности на капитал не затронуто правилами налогообложения, то функция прямых иностранных инвестиций заключается лишь в том, чтобы уравновесить собственность на внутренние и иностранные производственные активы между национальными и иностранными инвесторами. Если производительность капитала зависит от личности собственников, чему есть убедительные доказательства в виде повышения эффективности в результате международной активности M&A (слияния и поглощения), то эффективное распределение капитала произойдет при максимизации производства при заданной структуре владения капиталом в каждой стране. То есть каждый дополнительный доллар, затраченный на новые инвестиции каждым инвестором, должен приносить такую же доходность после налогообложения вне зависимости от страны направления инвестиции. В итоге национальная нейтральность достигает максимизации общего дохода от инвестиций, который может получить государство от всех международных операций ее субъектов, при этом неважно, получен ли доход в виде налога самим государством или в виде дохода его резидентами.

Если предположить, что страна стоит перед выбором, какую политику предпочесть, то выбор, скорее всего, будет сделан в пользу политики освобождения (CIN) вне зависимости от того, что делают другие страны. Причина в том, что дополнительные инвестиции за границу необязательно уменьшают внутреннюю налоговую базу (и налоговые доходы страны), поскольку любое снижение в инвестировании внутри страны внутренним инвестором в теории компенсируется встречными инвестициями иностранных инвесторов. Однако при этом общее благосостояние национальной экономики увеличится, поскольку прибыль национальных корпораций после налогообложения максимизируется, если их иностранная прибыль освобождается от налогообложения. Этот факт, возможно, объясняет, почему так много стран применяют метод освобождения к иностранному доходу; соответственно, если бы каждая страна применяла этот принцип, то собственность на капитал распределилась бы эффективно, а следовательно, была бы достигнута и глобальная эффективность. В итоге если верно предположение о том, что благосостояние нации реализуется через благосостояние национальных корпораций и ее резидентов – физических лиц, то оно максимизируется при максимизации прибыли национальных корпораций и доходов физических лиц после налогообложения. Таким образом, налоговые системы, освобождающие иностранную прибыль от налогов, удовлетворяют принципу NON.

Оглавление книги